気候市民会議は社会を動かせるか

企画に当たって

　気候市民会議がようやく日本でも定着しつつある。
　2015年にパリ協定が結ばれ、脱炭素社会の実現に向けて世界的な取り組みが進んだが、特にヨーロッパでは2019年から2020年にかけて、フランスやイギリスにおいて気候市民会議が開催された。気候市民会議には、政治家や専門家、民間NPOなど、これまで気候変動問題対策において中心的な役割を果たしてきたアクターに加え、市民が議論に参加する。

　フランスで、2018年秋の燃料税引き上げへの反発、「黄色のベスト」運動を受けてマクロン大統領の下、気候市民会議が開催されたように、現状の民主主義に対する異議申し立ての側面を持ち、さらにはこれまでの選挙中心の代議制民主主義をバージョンアップする可能性を秘めている。日本でも「気候市民会議さっぽろ2020」を皮切りに、年々開催数が増加している。本特集では、日本における気候市民会議の現状と課題を考えてみたい。

民主主義の現状を変える可能性

　気候市民会議はなぜ現状の民主主義を変える可能性を持つのか。選挙で選ばれる議員は、有権者の希望に沿うべく、どうしても選挙区など特定地域の問題に関心が向かいがちである。また再選を目指す以上、任期中に実現可能な課題を、長期的取り組みが必要な課題より優先させてしまう。札幌での会議に関わった名古屋大学大学院の三上直之教授が指摘するように、「従来の社会的な意思決定の仕組みでは、気候変動問題のような長期的課題は後回しにされがち」なのである。

　これに対し、選挙を気にする必要のない一般市民は、より自由かつ長期的な視点から気候変動の問題に取り組めるのがメリットだ。特に市民の参加者を選ぶにあたって、無作為選出のくじ引きを用いることによって、仮に選ばれなかった市民であっても、「自分も選ばれた可能性がある」と思うことが可能になる。それは、議論の結果への納得感や手続きの正当性に寄与すると、東京大学未来ビジョン研究センターの江守正多教授は説く。

　何より、参加した市民に芽生える当事者意識が気候市民会議の魅力である。多くの市民に気候変動問題についての関心はあっても、それが直ちに何らかの具体的行動へと結びつくわけではない。多くの気候市民会議でファシリテーターを務めてきた東京大学大学院の岩崎茜助教は、参加者に「えっ、それって私たちがやるの？」という反応が起きると報告している。専門家からの情報提供はもちろん、丁寧に設計された熟議のプロセスを経て初めて、多くの参加者は「自分ごと」という意識を持つことが可能になる。

日本の気候市民会議の課題とは

　とはいえ、日本における気候市民会議に多くの課題があることも確かだろう。気になるのはまず、気候変動問題に対する世論の広がりや盛り上がりである。米国のPEWリサーチセンターが2021年に行った「気候変動に関する国際意識調査」によれば、2015年から2021年にかけて、「自分が生きている間に自分が気候変動による悪影響を受ける心配があるか」という問いに対し、多くの国で「とても心配だ」と回答する割合が増えているなか、日本では逆に8％も低下している。また、内閣府の2020年の「気候変動に関する世論調査」（公表は2021年）によれば、地球環境問題に「関心がある」と回答した割合が最も低いのは18〜29歳であった。

　長らく気候変動問題に関わってきた、シンクタンクClimate Integrateの平田仁子代表理事も、問題意識が高まりを見せても、「通り過ぎればまた揺り戻してしまう」のがこれまでの日本であったが、自治体における気候市民会議の動きに希望を感じているという。それでも「大きな社会課題と市民の意識」「政策決定者と市民」「現在の世界と達成したい未来」との間には溝が残っている。教育を含め、問題に対するマインドセットを醸成していかねばならない。

識者に問う

気候市民会議の意義は何か。日本で実効性ある取り組みにするには、何が必要か。

　2050年をめどに温室効果ガスの排出を実質ゼロにするという目標の達成に向け、2019年頃から欧州の国や自治体などで、ミニ・パブリックス（無作為選出型の市民会議）の手法を用いた気候市民会議が広く行われるようになっている。これまで関心の薄かった層を含む一般の人々を巻き込み、社会全体の変化を促すことを目指した取り組みである。

　日本では、2020年にわれわれが札幌市で初めて試行して以来、各地の自治体で開催され始めている。参加者は年代や性別、居住エリアなどが地域全体の縮図になるよう無作為に選ばれる。国内では今のところ、月に1回、半日くらいの時間をとって計5回ほど会議が重ねられるケースが多い。脱炭素を地域でどのように進めるかについて、エネルギーや住まい、移動、まちづくり、食など複数のテーマを設定して専門家から情報提供を受け、参加者自身が議論を重ねる。結果は政策提言の形にまとめ、自治体の気候変動対策などに活用する。

　この方法に期待が寄せられているのは、従来の社会的な意思決定の仕組みでは、気候変動問題のような長期的課題は後回しにされがちだったためである。今の民主主義の仕組みでは、政策決定を担う政治家の視野は、数年に1度の選挙や、選挙区、支持母体となる業界など、時間的にも空間的にも狭く限定されやすい。そこで無作為に選ばれた参加者が、バランスのとれた情報提供を受けて熟議することで、人々が抱く気候変動への不安や懸念を顕在化させ、取るべき対策を幅広い視点から編み出し、政策決定に影響を与えることが期待される。

　気候市民会議を有効に活用するために重要なのは、まず、地域に適した「テーマ設定」をすること。地域によってCO2の主要な排出源などは異なるため、地域の実情に即したテーマ設定が必要だ。また、自治体が主催する場合、行政が会議の提言に「応答」し、会議結果を実質的に生かせる態勢を整えた上で開催することも大切だ。市民会議の提言を全て受け入れなければならないという意味ではない。即応できない場合や別の案を優先する場合、その理由を丁寧に説明することも重要だ。さらに、会議運営への「市民の参画」も重視したい。行政が単独で行うだけでなく、市民団体などと協働して企画運営する形式も取り入れたい。

　西欧では、国レベルの気候市民会議がすでに大半の国で行われている。日本でも自治体での活用を踏まえ、この方法を脱炭素社会に向けた国民的議論に生かす可能性を追求すべきだ。

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気候市民会議の意義は何か。日本で実効性ある取り組みにするには、何が必要か。

　気候変動対策は「快適で便利な生活を犠牲にし、地球に貢献すること」と捉えられがちだが、我慢してエコな生活をすることがこの問題の本質ではない。必要なのは、個々人のライフスタイル以前に、まずは社会のルールや仕組みを、スピード感をもって変えていくことだ。そのためには、社会のルールを変更するプロセスを、正当性があると評価される意思決定にすることが大事だ。気候市民会議は、その点で大きな意義が期待される。

　気候市民会議は、一般の市民の中から、くじ引きで選ばれた人が参加するため、気候変動問題に関心が高い市民から低い市民まで、関心度の異なる幅広い市民の意見が提示される。参加者は議論によって気づきを得るが、それ自体は会議の最大の目的ではない。より重要な点は、くじ引きに当たらなかった市民が、「自分も選ばれた可能性がある」「自分のような市民が一員となって、議論された」と考え、議論の結果に一定の納得感をもつことだ。民主主義的な手続きの正当性が共有されるため、参加していなくても、提言への市民の支持を高めやすくなる。

　日本の市民も気候変動問題への関心は高くなってきているが、ヨーロッパとの違いも目立つ。1つは、問題の認識のされ方だ。日本では「これ以上暑いと大変だ」という漠然とした危機感だが、ヨーロッパでは、気候変動の問題は国家間や世代間における不正義の構造だとされる。被害を受けるのは貧しい国や人々、将来世代であるという理解が比較的共有されている。

　もう1つは、英、仏のように国レベルでの取り組みが進んでいないことだ。ヨーロッパでは、市民や環境団体等からの強い要望により、行政や議会が主導して気候市民会議を開催している。中でも、フランスでは会議の議論から法案ができるなどの成功事例がある。

　日本では、首長がリーダーシップを発揮して住民が会議を実現するという、自治体が主導する気候市民会議が増えてはいるが、国の政策についての一般の人々の会議の設置は進んでいない。日本での唯一の例外は、2012年に行われた、東日本大震災・原発事故後のエネルギーミックスについての議論だが、特殊な事例として認識されている。今後は国も、市民の声を聴いて政策的な議論をする取り組みを真剣に検討していくべきだと考える。

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気候市民会議の意義は何か。日本で実効性ある取り組みにするには、何が必要か。

　札幌市、川崎市、厚木市、つくば市などの自治体の気候市民会議で、ファシリテーターを担当してきた。気候変動問題という地球規模のテーマと参加者の意識とを結びつけ、意見を引き出しながら、会議を進行する役割だ。会議は全6回くらいだが、最初の1～2回、参加者はなかなか問題を「自分ごと」と捉えられない。自分がやれる範囲でエコな生活をするのに異論はないが、「本質的な対策は、社会を変えるためにアクションすること」と伝えると、「えっ、それって私たちがやるの？」という反応が出る。そうした市民も、丁寧に設計された熟議のプロセスを通して少しずつ問題を自分ごとと捉え、社会や地域のために自分にできることに目を向けるようになる。会議を経て「選挙で脱炭素が争点にならない、次の選挙では気候変動問題へのスタンスに注目してみたい」と言うようになった市民もいた。

　気候変動問題は、情報の啓発だけではなかなか自分ごとにならない。正確な科学的事実の提供は必要だが、対策に後ろ向きになるよりも、「環境や自然を守りながら、自分たちが豊かに生きるために、暮らしやすい未来のまちを創造する」という前向きな視点を共有することが重要だ。向き合い方が変わると、具体的なアイデアも出やすくなる。

　会議の運営は、自治体ごとに違いがある。その違いから感じるのは、1つ目は、市民主体で会議を運営することの大切さだ。厚木市では、市民有志の団体が母体となったことで、一連の会議が終了した後の活動にもつながりやすくなった。自分たちの地域のために核となって活動する人が実行委員等になり、専門家の力を借りながら会議の運営に関わるのが理想的だ。2つ目は、行政の関与のあり方である。会議で取りまとめた提言が、宙に浮くことなく受け止められ、有意義な形で生かされることが望ましい。その点、例えばつくば市では、提言を受けた市長が「しっかり受け止め、実行します」と表明したことは、参加市民にも大きなパワーを与えたと思う。3つ目は、専門家の役割。議論すべき論点の抽出や情報提供の内容など事前の設計が非常に重要で、これは専門家にしかできない。ゴールに向けてどうアジェンダを設定し、進め方を工夫するかにより、会議の成果は大きく変わる。このように、地域の市民が主体となりつつ多様な人たちを巻き込んでいくことが実効性を担保する。

　コロナ禍以後は対面での会議が増えてきたが、多様な方々の参加のハードルを下げるという意味ではオンラインでの会議にも大きな可能性があると考える。

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気候市民会議の意義は何か。日本で実効性ある取り組みにするには、何が必要か。

　気候変動問題の特有の難しさは、人類の文明史を塗り替えるほどの大きな課題であることに加えて、社会、経済、産業の構造に複雑に関係したシステムの問題であることだ。特に日本では、関わる「アクター」の多さが逃げる口実になって、1人ひとりが当事者意識を持てずにいる。政府は「米国や中国の問題だ」、企業は「国の問題だ」とし、そして、個人は「自分たちにできることはあまりない」と逃げている。日本で原発事故が起きても、また、外交圧力があっても、通り過ぎればまた揺り戻してしまう状況に、何度も失意を感じてきた。

　こうした中、自治体における気候市民会議の動きに、最初はやや懐疑的であったが、少しずつ、希望を抱くようになっている。行政が一定の覚悟をもち、市民参加型で進めていくことができれば、日本のさまざまな課題を、地域から「突き抜ける」手法になる。日本にもその可能性が開かれ始めたと感じている。

　私は、気候市民会議には「3つの溝」を埋める意義があると考える。1つ目は、気候変動という大きな社会課題と市民の意識の溝を埋め、1人ひとりが自分の課題だと考える手段になること。気候変動問題は、社会システムの全面的な転換が必要な問題であるにもかかわらず、問題が大きすぎるために、「誰もが当事者である」という感覚を持ちにくい。この現状を打開する。2つ目は、政策決定者と市民の溝を埋め、市民参加型の協働のあり方を開くこと。特に日本は、政策形成を方向付ける政治や意思決定のシステムが、いまだに経済成長時代のアクターに固定されている。市民参加は、こうした既存の縦割りの意思決定の構造にメスをいれる。3つ目は、化石燃料に依存した現在の世界と、達成したい未来との溝を埋める方策を探る機会を創出することである。

　日本の課題は、市民、企業、自治体、政府それぞれの気候変動問題に対する基礎的な認識が薄い点にある。教育の過程で、「過去の常識は今後の非常識であり、社会や経済構造を問い直す必要がある」という問いかけはなされず、大人も子どもも「こまめな省エネ」以上のことにチャレンジするマインドセットができていない。構造的なシステムの課題として把握し、危機感を持って向き合わない限り、日本は、システムの根っこを問い直す問題に対応できない。各地の気候市民会議はその取り組みの突破口になり得るのではないだろうか。

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気候市民会議の意義は何か。日本で実効性ある取り組みにするには、何が必要か。

　気候変動問題について、つくば市の施策として住宅省エネ補助金などさまざまな環境の取り組みを実施してきたが、それだけでは弱いと感じていた。そこで、市民が熟議した結果を政策に結びつける仕組みである「気候市民会議つくば」を立ち上げた。

　今回初めて、気候市民会議を経験したが、非常に効果的な仕組みだと考えている。気候変動問題では、市民の行動変容を促すことが最も重要である。市民の熟議を経た提言は、行政主体の計画書とは異なる重みを持ち、行動変容を促す強い根拠となる。会議が出した提言書は、市で内容を全て精査し、市がロードマップの形で実施計画を作成する。

　また、気候市民会議には、日頃は政策にあまり関心を持っていない市民を含め、多様な市民が参加する。従来の「タウンミーティング」などのやり方では、あえて自ら参加することのない「サイレントマジョリティー」の声は聞けない。これに対して気候市民会議は、くじ引きで選ばれた市民が参加するゆえに、自由な声や提案を聞くことができ、その意義は大きかった。近年は、ネットでの差別的、排外的な極端な議論が政策に影響を与える懸念が高まっている。「分厚い市民社会」を作るには、ネットの大きな声に踊らされず、こうした対話による熟議をしなければいけないと考えている。

　ただし、知識量の異なる参加者に必要な情報を過不足なく用意し、適切なアジェンダを設定するためには、事前に非常に多くの準備や調整の「工数」（過程）を踏まねばならず、実施のハードルは低くない。これまでのように、審議会で市民委員を募集して、住民説明会とアンケートを実施するほうが楽ではあるが、「分厚い市民社会」をつくるための、いわば「民主主義に対するコスト」だと考えている。

　気候市民会議は、今後、全国的に普及していくと考えている。そうなれば、自治体としてできることをやっていく中で、その動きを国の全体の変化につなげていくことも可能だ。国の制度を変えるには多くのプロセスが必要であり、さまざまな利害調整も進めなくてはならず、国の動きを待っていてはいけない。自治体は、積極的に先導する必要がある。

引用を行う際には、以下を参考に出典の明記をお願いいたします。
（出典）NIRA総合研究開発機構（2024）「気候市民会議は社会を動かせるか」わたしの構想No.70